浙江省永康市档案局 黄志刚
《中华人民共和国档案法实施办法》第13条规定：“属于中央级和省级、设区的市国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级档案馆移交。“但随着社会经济的快速发展，社会要求政府机关提供优质、高效服务的呼声越来越迫切。为了提高机关办事效率，近几年来，有许多的市、县集中建设了党政机关的办公楼——“行政中心”。将本行政区域内的机关单位集中一起办公。在此基础上，还开辟了“365全程服务中心”，更为社会提供了“一门受理、主审负责、联系相关、并联审批、限时办结”的快捷服务方式。同时，为了精简机构人员，在市县级机关中普遍地建立了“会计核算中心”。将原先由各部门单独会计核算的工作集中到会计核算中心统一办理，撤销了各单位的财务部门。实践证明，此举措不但规范了各项制度，而且提高了整个办事效率。
笔者由此想到，随着机关工作条件等的改善以及相继建立的文件中心等工作的开展，在办公相对集中的区域内机关可以撤销机关档案室，设立机关文件报送制度。各机关的文件由报送员负责定期向档案局馆报送，将具体的文件整理、编目、保管、提供利用工作，由档案局、档案馆承担。这样不仅能缓解机关档案管理工作压力，而且可以更好地提升档案管理部门的服务职能。
建立机关文件报送制度的必要性
1、可以加快形成文件、档案一体化管理体系；文件和档案是内容相同，形式和作用不同的两种事物。“文件是档案的前身，档案是文件的归宿”，档案和文件不过是文件在不同阶段的价值体现罢了。近年来，现行文件中心的建立问题成了档案部门的热门话题。它的建立，对于提高政府机关的行政职能，打造“阳光政府”，树立良好政府形象都有积极意义。政务文件公开是推动政务信息公开最重要的手段，建立现行文件利用中心是开展政务文件公开最有效的形式。因此，如果我们建立了机关文件报送制度，就可以将文件中心和档案工作融为一体，较为合理地解决了文件中心和档案工作的衔接问题，而且相应地规定文件的报送时间可以有效地克服文件的丢失现象，一旦发现有丢失的可以及时查找，更能确保归档文件的完整与安全。
2、可以缓解机关档案管理工作的压力。众所周知，当前机关行政部门的人员编制都很紧张，特别是对机关档案室来说大部分是有工作设置而没有人员编制。档案工作仅仅是当做附带性工作由有关人员兼任，机关档案员是一支最不稳定的队伍。对于这样既无机构、又无正式人员编制的一项繁琐的档案工作，要说规范管理实在是句空话。再说，机关档案工作是一项条件性很强的工作，所需财力、物力等资源不可能依靠自身经济效益来解决，而须依赖于所在机关提供。由于机关各方面条件的限制，这种资源往往是有限的。据笔者调查，大约有百分之八十的机关档案室，每年的组卷工作是请有关部门代整理或临时聘用一些一知半解的社会人员整理。机关部门每年要在档案整理工作中花费一定的经费，档案局由此也要花费一定时间精力对组卷工作进行指导。因此，与其说档案局每年要花精力去培训指导他们，手把手地教他们，倒不如由档案行政部门直接接收、整理、利用来得得心应手。这样可以减少一些人力物力的浪费。档案部门也由过去的对机关的档案业务指导、执法管理转为对机关的文件报送的督查、文件的管理，确保文件报送员按时按规定报送文件。
3、可以让政府红头文件与老百姓零距离接触。根据《档案法实施办法》、《机关档案工作条例》的规定，立档单位应当自档案形成之日起满10年或20年即向有关的各级国家综合档案馆移交(市县级为10年)。这个规定针对早期的档案管理利用是科学的、合理的。但随着经济的发展和人民群众对文件信息日益的需求，从服务质量等方面也带来了一些新的问题，形成了社会服务领域的“空白”。社会各界查阅自身以外形成的现行文件的需求无法得到满足，因为档案室一般只负责内部查阅并无向社会提供利用的职责和义务。而传统意义上的档案馆更无法满足这一社会需要，因为它们保存提供的是十几年前的“历史信息”。如果撤销机关档案室，设立机关文件报送制度，不但可以解决老百姓看文件难的问题，更能使档案馆收藏的“宝贵财富”和“明日黄花”有机结合相辅相成，全方位地满足人们对文件、档案信息资源利用的时效性、长效性的要求。
建立机关文件报送制度的可行性
1、行政中心的建立，进一步集中了机关部门，为档案实体的提前集中提供了可能。以浙江省永康市为例，整个行政中心的办公建筑面积约38086平方米，市级机关有40多个部门入中心办公。将原先分散在市区的机关各部门集中到大院(行政中心)办公，建筑面积5608平方米集机关各部门的便民“365全程服务中心”也与行政中心连接在一起，方便了市民办事。同时也为档案实体的进一步集中统一管理提供了条件。
2、符合“大档案、大服务、大发展”的新理念。“十五”以来，全省各地档案部门坚持与时俱进，敢于突破传统模式，探索档案管理体制的创新；以档案馆新库房建设为契机，按照“大档案、大服务、大发展”的新理念，提出了建立市县“档案中心”的新思路。如果我们撤销机关档案室，设立机关文件报送制度，不但能打破机关部门信息壁垒，而且能使档案馆成为真正意义上的信息保管基地和利用中心。另外还可以减少市政府对档案事业的投资建设。再以永康市档案馆为例，虽然建筑面积只有4000平万米，但现有的档案保管设备仍然可以满足未来50年档案增长的需求。这样就可以节约未来50年对机关档案室的投资，节约财力。档案馆和档案室建设二合为一，撤销机关档案室，使财政在档案的投资重点放在市档案中心。避免以前市档案馆搞建设、机关档案室也要搞投资的重复投资现象。
3、机关档案室的撤销不会影响档案事业的基础工作。众所周知，建立文件报送制度后，机关档案室的“三大任务”，除了继续履行对所属单位的业务指导外，剩下的集中保管本机关的档案和提供档案为本机关工作服务的任务都已由市档案局、馆承担。档案的保管工作及早地由档案馆来承担应当更安全、更科学。从档案利用递增率、扩展率来考虑也是有利的。至于对本机关的利用，从表象上看提前集中管理，利用起来好像不方便，其实同在一个“中心”办公没有什么不便的；但对普通老百姓来说查阅利用档案就更方便了。特别是随着计算机网络的普及和政府网站的开通，机关档案、文件、实体提前进入档案馆是有益无害的。
建立机关文件报送制度的局限性
撤销机关档案室，设立机关文件报送制度有它的局限性。如果要实施好这项工作，档案馆不仅要投入一定的财力和物力，还要有满足存放档案、文件的库房。长期以来，档案馆经费预算、人员编制相对紧张，更何况有的县市新的库房尚未建成，原来的档案馆库房已处于饱和状态。这都制约着“撤销机关档案室，建立机关文件报送制度”的实施。因此，必须要因地制宜，不能盲目跟从，要从当地档案行政管理部门的现实情况出发，设定合理准确的建设目标，制定切合实际的操作方案，争取政府的认可、重视和支持。
（郭红解、李军摘自《中国档案》2004年第3期）